Το τελευταίο διάστημα, στο πλαίσιο της διαπραγμάτευσης μεταξύ της Κυβέρνησης της Κύπρου και του ΑΔΜΗΕ, ως φορέα υλοποίησης του έργου ηλεκτρικής διασύνδεσης της Κύπρου με την Ελλάδα και το Ισραήλ (Great Sea Interconnector), έχει πάρει μεγάλη διάσταση στη δημόσια συζήτηση (πέραν του δέοντος), για το ποιος θα καλύψει τον γεωπολιτικό κίνδυνο του έργου.
Αν και έχουν ακουστεί πολλά, με την κάθε πλευρά να επιρρίπτει την ευθύνη ανάληψης του κινδύνου στην άλλη, το ζήτημα είναι νομικό και όχι γεωπολιτικής φύσης όπως προβάλλεται στη δημοσιότητα. Καταρχήν, η έννοια των κινδύνων αναφέρεται κυρίως στη θεωρία του διεθνούς επενδυτικού δικαίου. Στην πράξη, χρησιμεύει για τη διαπραγμάτευση και σύναψη επενδυτικών συμβάσεων κυρίως στον τομέα μεγάλων έργων υποδομής, όπως τα έργα στον τομέα της ενέργειας, μεταξύ επενδυτών και των κρατών υποδοχής της επένδυσης. Το βασικό ζητούμενο στη θεωρία και στη νομική πρακτική είναι ο επιμερισμός ευθύνης μεταξύ των συμβαλλομένων, στην περίπτωση που κάποιος κίνδυνος πραγματωθεί. Αυτό που μας ενδιαφέρει νομικά είναι να ξέρουμε ποιος ευθύνεται να καλύψει ορισμένο κίνδυνο, δηλαδή ποιος θα πληρώσει τη ζημιά που θα προκληθεί από την πραγμάτωση του κινδύνου.
Μιας και δεν είναι σκοπός αυτού του άρθρου η νομική ανάλυση του θέματος, συνοπτικά μόνο θα αναφέρω ότι υπάρχουν δύο μεγάλες κατηγορίες κινδύνων. Οι εμπορικοί-επιχειρηματικοί και οι λεγόμενοι πολιτικοί κίνδυνοι. Στην πρώτη κατηγορία ανήκουν οι κίνδυνοι που μπορεί (και οφείλει) ένας επιχειρηματίας να προβλέψει, όπως για παράδειγμα η περίπτωση κατασκευαστικού πλημμελήματος, η καθυστέρηση υλοποίησης της κατασκευής ή κάθε ζήτημα που αφορά την επιχειρηματική πλευρά του έργου και τις συνθήκες της αγοράς στην οποία εντάσσεται η επένδυση.
Στην κατηγορία των πολιτικών κινδύνων ανήκουν οι κίνδυνοι που είναι απρόβλεπτοι. Οι πολιτικοί κίνδυνοι δεν προκαλούνται από τον επενδυτή, ούτε έχουν να κάνουν με ο,τιδήποτε όφειλε ο επενδυτής-επιχειρηματίας να αναλάβει κατά την προπαρασκευή ή εκτέλεση του έργου. Απεναντίας, οι πολιτικοί κίνδυνοι προέρχονται είτε από την αυθαίρετη αλλαγή συμπεριφοράς του κράτους υποδοχής, όταν για παράδειγμα η κυβέρνηση άλλα υποσχέθηκε και άλλα κάνει, είτε όταν η κυβέρνηση αθετεί να αναλάβει όσα εκ του νόμου ή μιας σύμβασης (συμπεριλαμβανομένου του διεθνούς δικαίου και των διεθνών συμφωνιών), έχει ευθύνη να κάνει ή να μην κάνει. Ο λόγος που γίνεται αυτή η διαφοροποίηση μεταξύ των εμπορικών και πολιτικών κινδύνων είναι, όπως αναφέρθηκε παραπάνω, να γνωρίζει το κάθε μέρος μιας σύμβασης, ποιος ευθύνεται και για ποιο πράγμα και άρα ποιος οφείλει να πληρώσει τη ζημιά του άλλου σε περίπτωση που επέλθει ένας κίνδυνος.
Στην κατηγορία των πολιτικών κινδύνων ανήκει και ο γεωπολιτικός κίνδυνος. Για την ακρίβεια, στην πρακτική των διεθνών επενδυτικών συμφωνιών, ο κίνδυνος αυτός δεν αναφέρεται ως γεωπολιτικός αλλά ως κίνδυνος πολιτικής αναταραχής ή βίας. Σε αυτή την υποκατηγορία, γίνεται άλλοτε ειδική μνεία για κοινωνικές αναταραχές εντός της χώρας υποδοχής, όπως διαδηλώσεις, εξεγέρσεις, τρομοκρατικές ενέργειες ή εμφύλιες συγκρούσεις από τις οποίες προκαλείται ζημιά στα οικονομικά συμφέροντα της επένδυσης και άλλοτε αναφέρεται η περίπτωση ένοπλης σύγκρουσης και πολέμου του κράτους υποδοχής της επένδυσης με ένα τρίτο κράτος.
Στην περίπτωση λοιπόν, των αναταραχών και βίας περιλαμβάνεται ο (γεω)-πολιτικός κίνδυνος που απασχολεί αυτές τις μέρες τη δημόσια συζήτηση για το έργο GSI, δηλαδή ο κίνδυνος να σταματήσει η κατασκευή ή η λειτουργία του καλωδίου από ενέργειες του πολεμικού ναυτικού της Τουρκίας στη θαλάσσια περιοχή που έχει κυριαρχία ή δικαιοδοσία η Κυπριακή Δημοκρατία.
Εκ πρώτης όψεως, με βάση τα όσα εξηγήθηκαν παραπάνω, ο γεωπολιτικός κίνδυνος δεν μπορεί να βαρύνει τον επενδυτή και φορέα υλοποίησης του έργου. Η κυβέρνηση είναι ο εκφραστής του κυρίαρχου κράτους αρμόδια για τη διαχείριση ή τον μετριασμό των γεωπολιτικών κινδύνων εντός της επικράτειάς του, έχοντας τον πλήρη έλεγχο των στρατιωτικών και διπλωματικών ενεργειών στο πεδίο. Εξάλλου, αναλαμβάνοντας το γεωπολιτικό ρίσκο, η κυβέρνηση σηματοδοτεί την εμπιστοσύνη στην ασφάλεια και την επιτυχία του έργου.
Παρόλα αυτά, σε αντιδιαστολή με ό,τι ισχύει για τους πολιτικούς κινδύνους γενικά, οι γεωπολιτικοί κίνδυνοι δεν είναι πάντα στον έλεγχο ή στην ευθύνη των κρατών. Εάν το κράτος υποδοχής δεν έχει δεσμευθεί συμβατικά με υποχρέωση αποζημίωσης σε περίπτωση ζημιάς του επενδυτή λόγω γεωπολιτικού κινδύνου, τότε το κράτος δεν είναι υποχρεωμένο νομικά να αποζημιώσει τον επενδυτή για τη ζημιά που θα προκληθεί στο έργο από ενέργειες τρίτου κράτους. Ούτε με βάση το διεθνές επενδυτικό δίκαιο θα μπορούσε να σταθεί νομικά το επιχείρημα ότι η Κύπρος ευθύνεται απέναντι στον φορέα υλοποίησης να τον αποζημιώσει, εάν η Τουρκία παρατάξει τα πλοία της και διακόψει τις εργασίες κατασκευής και λειτουργίας του καλωδίου. Τα κράτη έχουν μεν την ευθύνη να προστατεύουν γενικά τις ξένες επενδύσεις από γεωπολιτικούς κινδύνους, όπως η στρατιωτική απειλή από τρίτο κράτος, αλλά αυτή η ευθύνη δεν είναι απόλυτη. Το κράτος υποδοχής αναμένεται να επιδείξει τη δέουσα επιμέλεια και να λάβει εύλογα μέτρα (διπλωματικά και στρατιωτικά) για την προστασία της επένδυσης στο μέτρο των δυνατοτήτων του. Δεν μπορεί όμως, κατά το διεθνές δίκαιο να κριθεί υπεύθυνο σε καταστάσεις που περιλαμβάνουν συντριπτική υπεροχή στην άσκηση βίας από τρίτο κράτος.
Ποιός επομένως πρέπει να καλύψει τον γεωπολιτικό κίνδυνο παρεμπόδισης του έργου από την Τουρκία; Ο ΑΔΜΗΕ, ως φορέας υλοποίησης του έργου; Κατηγορηματικά όχι. Όπως αναλύθηκε και παραπάνω, δεν ανήκει ο κίνδυνος αυτός στη σφαίρα ελέγχου και ευθύνης της εταιρείας. Για τον λόγο αυτόν εξάλλου, θεωρείται νομικά εύλογο το αίτημα του ΑΔΜΗΕ προς την κυπριακή κυβέρνηση να αναλάβει συμβατικά την ευθύνη αποζημίωσης σε περίπτωση παρεμπόδισης του έργου από την Τουρκία. Είναι όμως, εύλογη και η στάση της κυπριακής κυβέρνησης να μην δεχθεί τέτοια ευθύνη. Ποιός εξάλλου θα μπορούσε να θεωρήσει οικονομικά και πολιτικά εφικτό να αναλάβει από μόνη της η Κύπρος τον γεωπολιτικό κίνδυνο, απέναντι σε μια χώρα που ιστορικά καταστρατηγεί το διεθνές δίκαιο και δεν έχει πάψει να απειλεί τόσο τα εθνικά συμφέροντα όσο και την ίδια την υπόσταση της Κυπριακής Δημοκρατίας;
Εξαιτίας των παραπάνω (αλλά και για λόγους αντίθετων οικονομικών συμφερόντων), κάποιοι εντός και εκτός της Κύπρου προτείνουν να μην γίνει το έργο. Αν βγάλουμε από τη συζήτηση το θέμα της οικονομικής βιωσιμότητας του έργου (τα δεδομένα πάντως είναι ευοίωνα), ειλικρινά δεν πιστεύω ότι υπάρχει κάποιος καλοπροαίρετος στην Ελλάδα και στην Κύπρο, που να μην κατανοεί τη σπουδαιότητα αυτού του έργου από οικονομικής, γεω-πολιτικής και ενεργειακής σημασίας, τόσο για την Ελλάδα και Κύπρο (πρωτίστως) όσο και για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Επομένως, η αναφορά στη δημόσια συζήτηση του γεωπολιτικού κινδύνου ως πολιτικό πρόβλημα δεν ωφελεί την Κύπρο και την Ελλάδα αλλά ούτε και τον ΑΔΜΗΕ. Ούτε μπορώ να δεχθώ ότι οι κυβερνήσεις μας δεν έχουν την πολιτική βούληση και ικανότητα να διασφαλίσουν τα εθνικά μας συμφέροντα, τη στιγμή μάλιστα που τόσο οι ΗΠΑ όσο και η ΕΕ στηρίζουν, για τους δικούς τους λόγους, αυτό το έργο.
Το πρόβλημα του γεωπολιτικού κινδύνου είναι στην περίπτωσή μας περισσότερο συμβατικό και για την ακρίβεια οικονομικού μεγέθους. Η κάλυψη του γεωπολιτικού κινδύνου είναι απαραίτητη όχι για την φυσική ασφάλεια του έργου (τα μέσα αποτροπής είναι διπλωματικά και στρατιωτικά), αλλά για την οικονομική εξασφάλιση των επενδυτών και πιστωτών του έργου ότι δεν θα χάσουν τα χρήματά τους σε περίπτωση που το σταματήσει η Τουρκία. Στη διεθνή επενδυτική πρακτική, την κάλυψη των γεωπολιτικών κινδύνων την αναλαμβάνουν σε ορισμένες περιπτώσεις οι λεγόμενοι οργανισμοί ασφάλισης πολιτικού κινδύνου. Στην ουσία, πρόκειται για ιδιωτικές ή ημικρατικές εταιρείες ισχυρών οικονομικά κρατών, που παρέχουν ασφάλιση πιστώσεων και διαχείριση διαφόρων κατηγοριών κινδύνου προς όφελος επενδυτών της ίδιας εθνικότητας, προκειμένου να τους ενισχύσουν όταν επενδύουν σε γεωπολιτικά επικίνδυνες περιοχές, ανάλογα με τους ειδικούς όρους και προϋποθέσεις του ασφαλιστήριου συμβολαίου.
Στην περίπτωσή μας, ένας ασφαλιστικός οργανισμός που μπορεί να αναλάβει τον γεωπολιτικό κίνδυνο είναι ο γαλλικός οργανισμός ασφαλίσεων COFACE, με τον όρο όμως, της αποδοχής ότι στο έργο ηλεκτρικής διασύνδεσης έχει μεγάλο βαθμό συμμετοχής η εταιρεία κατασκευής υποθαλάσσιων καλωδίων NEXANS, που είναι γαλλικών συμφερόντων. Εάν όμως, η COFACE δεχόταν να παράσχει ασφάλιση, μια τέτοια λύση θα ήταν αφενός επικουρική και αφετέρου θα οδηγούσε σε αύξηση του κόστους κατασκευής του καλωδίου, μιας και τα ασφάλιστρα για κάλυψη γεωπολιτικών κινδύνων είναι ιδιαίτερα ακριβά.
Η πιο ιδανική λύση είναι η συμμετοχή της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων (ΕΤΕπ) και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στη χρηματοδότηση και παροχή εγγυήσεων της επένδυσης. Ο GSI είναι ήδη έργο κοινού ενδιαφέροντος της ΕΕ, κάτι που δημιουργεί σε πολιτικό επίπεδο τουλάχιστον, τις προϋποθέσεις να αναλάβει η ΕτΕΠ ως ο χρηματοδοτικός βραχίονας της ΕΕ, τις απαραίτητες πιστώσεις και εγγυήσεις του έργου. Παρόλο που η ΕΤΕπ δεν διαθέτει εξειδικευμένα εργαλεία ασφάλισης πολιτικών κινδύνων όπως οι ασφαλιστικοί οργανισμοί κρατών, χρησιμοποιεί διάφορα μέσα μείωσης των πολιτικών κινδύνων, ιδιαίτερα χρήσιμα για διασυνοριακά έργα που αφορούν περιοχές, όπως η Νοτιοανατολική Μεσόγειος, όπου οι πολιτικοί κίνδυνοι είναι ιδιαίτερα έντονοι.
Ακόμα όμως και με τη συμμετοχή της ΕΤΕπ, δεν απαλλάσσονται τελείως τα εμπλεκόμενα κράτη. Οι κυβερνήσεις της Κύπρου και της Ελλάδας οφείλουν να συμφωνήσουν και να αποδεχθούν ότι για ένα τέτοιου γεωπολιτικού στίγματος έργου, θα έχουν (συμβατικά-οικονομικά) το δικό τους βαθμό συμμετοχής στην κάλυψη του γεωπολιτικού κινδύνου μέσω εγγυήσεων. Μπορεί το έργο να ωφελεί οικονομικά περισσότερο τους κύπριους καταναλωτές, είναι όμως τέτοια η γεωπολιτική σημασία του, που θα πρέπει πρακτικά να βρεθεί μια φόρμουλα επιμερισμού του κινδύνου με την Ελλάδα (μιας και το ελληνικό δημόσιο είναι βασικός μέτοχος του ΑΔΜΗΕ). Ακόμα και εάν δεν επιτευχθεί η οποιαδήποτε συμμετοχή της ΕΤΕπ στο έργο, ένας ρεαλιστικός (οικονομικά) επιμερισμός του γεωπολιτικού ρίσκου μεταξύ των δύο χωρών, μειώνει αισθητά την οικονομική έκθεση στον γεωπολιτικό κίνδυνο και το βάρος που εύλογα νιώθει η κυπριακή πλευρά ότι επωμίζεται.
Στο τέλος της υπόθεσης, η ανάγκη επίτευξης αμοιβαίας επωφελούς συμφωνίας μεταξύ των δύο ‘’αδελφών’’ κρατών για την κάλυψη του γεωπολιτικού κινδύνου, δεν θα αναδείξει μόνο το πως οι κυβερνήσεις αντιμετωπίζουν τους καταναλωτές στην Ελλάδα και την Κύπρο, αλλά θέτει και μια ιστορική πρόκληση για τη γεωπολιτική θέση που θέλουμε τελικά να έχει ο Ελληνισμός στην περιοχή μας.
Αν. Καθηγητή Διεθνούς Δικαίου με ειδίκευση στο Διεθνές Δίκαιο Επενδύσεων
Νομική Σχολή, Πανεπιστήμιο Νεάπολις Πάφος
